公布了，超載455%！5年內17座大橋倒塌，大貨車超載該不該“入刑”？

　　超載對于駕駛員有多重利益：

　　一方面能使駕駛員降低單位成本，增加市場競爭力；另一方面，超載屬于不需要太多成本的彈性供給，沒有可超載的貨物的時候，也不會降低其市場競爭力。

　　此外，超載能使駕駛員或企業(yè)利潤最大化。

　　如此眾多的好處，貨運企業(yè)或者駕駛員作為經(jīng)濟人當然會極盡超載之能事。超載越多，競爭力越強，利潤越多。長年累月你追我趕之下，100%的超載使得50%的超載變得利潤微薄，200%的超載使得100%的無利可圖。導致無錫高架橋側翻事故的貨車超載率居然達到了恐怖的455%。

　　吊詭的是，在宏觀上，超載又增加了行業(yè)的供給，超載作為行業(yè)“自救”的手段又使得行業(yè)進一步掉入了供大于求而運費下降的深淵，行業(yè)就此陷入了無底線生存模式。

　　1、“潘多拉盒子”是如何打開的？

　　在上世紀80和90年代，貨運行業(yè)曾經(jīng)有過輝煌，物流車駕駛員那時是社會艷羨的職業(yè)。彼時，貨車是一項不菲的投資，駕駛員屬于稀缺工種，貨幣和技能的稀缺共同造就了大貨車駕駛員的好日子。

　　然而，駕駛員并不是一個復雜的技能，在中國的金融體系逐漸完善后，一輛貨車對于富裕起來的中國人不再是一項難以企及的投資，進入新世紀后，行業(yè)準入的門檻幾乎已經(jīng)低無可低了。大量的個人涌入改變了行業(yè)的供求關系，貨運單價不漲反跌，逐步逼近成本價，“潘多拉的盒子”被駕駛員和企業(yè)的生存壓力硬生生打開了，超載，至此成為了道路貨運行業(yè)的第22條軍規(guī)。

　　雪崩的時候，沒有一片雪花是無辜的。官方的數(shù)字也可以佐證，據(jù)2007年交通運輸部在治超工作會議上透露的數(shù)據(jù)，在全國大規(guī)模治理前（2004年）超載（限）率竟然高達80%以上，3年整治期間平均每年查處超限超載車輛約660萬輛次，這甚至高于全國載貨運營車輛總數(shù)（2005年約600萬輛），可以說，行業(yè)幾乎達到了無車不超的駭人地步！

　　有人說，高速公路收費導致成本增加是駕駛員無利可圖的罪魁禍首。還有人說，是因為貨運黃牛（貨運代理）在中間吃掉了相當一部分利潤，壓榨了駕駛員的利潤空間。

　　真的是這樣的嗎？

　　貨運黃牛的存在不是增加了貨運行業(yè)的成本，恰恰相反，而是降低了成本。貨運黃牛是市場的內生產(chǎn)物，就是市場的一部分。茫茫市場之中，某個具體市場交易的實現(xiàn)并不容易，可以肯定的說，沒有黃牛的存在，市場的供求匹配效率下降將使得整個運輸成本增加，如貨車司機將要花費更多的時間找到貨源，貨主將花費更高的交易成本將貨物交付給一個遙遠的陌生司機。

　　貨運市場價格逼近甚至低于成本價，不是哪一個人造成的，也不是某項成本高了，而是行業(yè)的供求關系決定的。

　　2、“多小散弱”的中國貨運行業(yè)

　　那么我們要問的是，為什么貨運行業(yè)不能進行自我供求關系平衡？

　　首先，貨運行業(yè)有一定的特殊性，貨物運輸服務的差異性較小，特別是低價、大宗商品運輸，競爭基本就是價格的競爭。此外，個體經(jīng)營者占主導地位，中國這個特殊的行業(yè)結構使得競爭更加激烈。

　　正因為如此，“多小散弱”是管理部門多年來對貨運行業(yè)的詬病，每個企業(yè)（業(yè)戶）平均擁有車輛數(shù)大致就是2輛，中國特色的個體戶占92%。可以比較的是，美國大概是16輛。美國100輛車以上的大企業(yè)占有的車輛數(shù)占全部車輛數(shù)的72%，5000輛車以上的特大型企業(yè)僅僅有70多家，但卻占有53%的車輛，市場的集中度相當高。中國市場的集中度恐怕不會超過10%。

　　相比之下，中國貨運市場有700多萬家市場主體（美國為53萬，歐盟為55萬），與70多家相比較，這種原子化狀態(tài)一方面使得行業(yè)很難形成任何有意義的共識，如控制供給的進入速度，減少超載等，另一方面，也難以通過龍頭企業(yè)或行業(yè)組織與貨主方進行有效的談判，為行業(yè)爭取最大的利益。

　　我們要繼續(xù)追問的是，為什么貨運行業(yè)形成了這種原子化產(chǎn)業(yè)形態(tài)呢？

　　運輸是一種簡單生產(chǎn)，一個人，一臺車，就可以完成生產(chǎn)和銷售，投資不大，技能要求不高，工作自由，行業(yè)的低門檻和吸引力使得行業(yè)很容易出現(xiàn)供給過剩。

　　以美國為例，即使到了今天，貨車司機仍然是美國29個州的第一大職業(yè)。這也是為什么美國道路貨運行業(yè)具有超過50年的管制歷史（包括價格管制和準入管制），直至80年代初才實現(xiàn)市場化。

　　而中國并沒有經(jīng)歷過這樣的過程，在改革開放伊始就開放了貨運市場，可以說貨運行業(yè)一直就是原子化的狀態(tài)。

　　中國的貨運市場又為什么沒有能夠自發(fā)集中呢？

　　通過市場競爭，大部分行業(yè)都會經(jīng)歷從過度分散到相對集中的過程，道路貨運行業(yè)經(jīng)過了近40年的發(fā)展，除了快遞行業(yè)，這樣的集中并不明顯。

　　快遞行業(yè)因為網(wǎng)絡效應，小型企業(yè)幾乎難以生存，集中度非常高，前五名就占據(jù)了市場70%的份額。但快遞行業(yè)相對于整個道路貨運行業(yè)，僅占市場總規(guī)模的10%左右，并非主流。

　　對于主流的道路貨物運輸業(yè)，則恰恰相反，個體經(jīng)營者更具有成本優(yōu)勢，即使在發(fā)達國家都是如此，比如沒有管理成本，勞動力成本更低等等。換句話說，是市場選擇了這樣的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，盡管政府、行業(yè)都不喜歡這樣的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，但市場并不會遵從人的意志。

　　3、美國的超載率為什么低？

　　說到底，經(jīng)濟發(fā)展階段的不同導致貨運結構的差異。

　　美國道路貨運所承運的物品價值更高，而中國初級產(chǎn)品更多，高價值商品需要的物流服務差異性更大，大宗商品和低值商品則更在乎運輸價格。差異化的服務只有規(guī)模企業(yè)才能實現(xiàn)，而個人只能提供簡單的位移服務。

　　只要道路貨運所承運的商品結構不改變，個體戶占主導的產(chǎn)業(yè)形態(tài)就難以改變。即使美國這樣的發(fā)達國家，由于同樣存在低端商品運輸，小于6輛車的微型企業(yè)或個體戶經(jīng)營者也有45萬家，平均擁有車輛數(shù)1.9幾乎就是中國同行的翻版。

　　但正是因為經(jīng)濟發(fā)展階段的不同，相比中國，美國的超載率確實要低得多。據(jù)美國交通部的數(shù)據(jù)，2017年，全美治超檢查車次2.14億次，超載違法35.3萬車次，超載率僅為0.016%。

　　可以比較的是，2017年，僅山東省就檢查檢測涉嫌違法超限超載貨車650萬車次。全國的數(shù)據(jù)也差不多，根據(jù)2017年全國治超會議透露的數(shù)據(jù)，超限率在2.8%左右，超限30%以上違法占26.6%。無錫事故發(fā)生所在的江蘇省，據(jù)江蘇省治超辦統(tǒng)計，2019年前8個月，干線公路超限車輛達328.9萬輛，超限率2.61%，超限率同比下降了1.06個百分點。

　　2018年10月，國務院辦公廳印發(fā)了《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018－2020年）》，提出到2020年底，高速公路貨運車輛平均違法超限超載率不超過0.5%，這大致相當于美國1995年的水平，應該說，這仍然是一個具有很大挑戰(zhàn)性的目標。

　　隨著管理技術的進步，如GPS和移動互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應用，高速公路網(wǎng)的通達性不斷提高（如幾乎所有的縣級行政區(qū)域都可以高速公路通達），ETC（不停車收費）收費的普及等等，公路貨運行業(yè)的管理成本將明顯下降，企業(yè)規(guī)?；\營的優(yōu)勢將逐步顯現(xiàn)，行業(yè)的結構性改變一定會發(fā)生。

　　但糟糕的是，超載的出現(xiàn)卻強化了個體經(jīng)營貨值是變相個體經(jīng)營的優(yōu)勢，個體駕駛員（或者是以公司名義，但實質卻是個人經(jīng)營）更有動力去超載，更能發(fā)揮個人的“主觀能動性”去規(guī)避監(jiān)管部門的查處。

　　4、社會在承擔著超載的成本

　　超載似乎很神奇，可以為駕駛員獲得利潤，為社會降低物流成本。

　　然而天上不會掉餡餅，超載的成本其實很高昂，甚至遠遠超過了獲得的收益，只不過這些成本是由社會承擔了。

　　《公路瀝青路面設計規(guī)范》中曾這樣計算過，當車輛軸載質量超過標準軸載質量一倍時，車輛行駛瀝青路面一次相當于標準車輛行駛256次，可見，超限車輛對路面的損壞是成幾何級增加的。

　　據(jù)測算，如果行駛公路的車輛超限超載50%左右，公路正常使用壽命將縮短約80%，以一般等級瀝青路面的設計使用年限12年到15年為例，實際使用壽命僅為2年到2.5年，社會因此每年需要增加巨額資金用于因超載導致的公路維護、修繕等費用，給社會造成了巨大損失。超載是非常典型的內部成本外部化，通俗地說，就是損公肥私。

　　據(jù)測算，車輛每超載30%，公路養(yǎng)護費用就要增加200%。按照交通運輸部2007年透露的數(shù)據(jù)，在集中治理期間，每年因超限超載對公路橋梁造成的經(jīng)濟損失每年減少160億元左右，據(jù)此推算，集中治理前每年經(jīng)濟損失高達800億元以上。

（德州超載車輛損壞路面的形象示意圖，超載25%相當于不超載3倍的路面損傷）

　　華盛頓州在1992年對超載收益與道路破壞成本進行過對比研究，研究表明，對于一輛核載36噸的重型卡車，超載率10%-13%，運輸里程在300英里（約480公里）時，社會成本是駕駛員收益的1.54倍，超載率達到30-38%時，社會成本是駕駛員收益的3.42倍！

　　更重要的是，超載嚴重影響汽車制動系統(tǒng)的有效性，對其他道路使用者造成嚴重的生命安全威脅。

　　據(jù)報道， 2007年至2011年5年間，全國至少有17座大橋發(fā)生垮塌事故，造成156人死亡、88人受傷、23人失蹤，而車輛的嚴重超載是造成橋梁坍塌的主導因素。

　　2006年，超載貨車肇事導致的事故起數(shù)占全部貨車肇事起數(shù)的比例達24.3%，死亡人數(shù)占29.2%。

　　全國人大道路交通安全法執(zhí)法檢查報告中提到，2006年至2015年，在貨車肇事的重特大交通事故中，因超載超限引發(fā)的約占60%。

　　公安部交管局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年全國貨車責任道路交通事故造成2.5萬人死亡、4.68萬人受傷，分別占汽車責任事故總量的48.23%和27.81%，遠高于貨車保有量占汽車總量的比例。

　　2016年10月13日，發(fā)生在山東棗莊的重大交通事故，導致發(fā)生11人死亡的慘劇。而近期發(fā)生的無錫事件更加令人扼腕嘆息，每噸9.5元，不到3000元的運費，利潤恐怕不會超過1000元，但代價卻是3個鮮活的生命，以及高架橋的轟然倒塌。

　　5、超載入刑是否可行？

　　無錫超載事件后，超載入刑再次被評論人士提及，但是否入刑卻分歧依舊。

　　事實上，如果由于超載發(fā)生了嚴重事故，造成財產(chǎn)或生命損失，肇事者將被刑法制裁是沒有疑問的。如2016年5月23日上海中環(huán)路高架貨車超載事故后，相關企業(yè)的經(jīng)理、調度員因重大責任事故罪分別被判五年、二年，兩名司機因過失損壞交通設施罪，分別被判三年、三年六個月。

　　作為結果犯，刑法已經(jīng)有相應的規(guī)定。當下社會熱議的超載入刑，實際是指作為行為犯入刑，也就是說即使沒有發(fā)生任何事故，超載行為本身就要被刑事制裁，嚴格來說，應該是超載行為適用刑法，運用刑事法律手段，加大威懾力度，營造一個“不敢超“的環(huán)境。

　　但反對者認為，刑法是最后的手段，違法者如此之眾，行政手段仍然沒有用盡，應保持刑事法律的嚴肅性。

　　2015年10月交通運輸部對一個網(wǎng)上意見的正式回復應該充分代表了監(jiān)管部門的態(tài)度。在這份回復中，明確認為超載入刑是必要的，并表明了要推動超載入刑的態(tài)度，但也承認目前還存在分歧。

　　不止如此，國務院辦公廳國辦發(fā)〔2014〕55號《國務院辦公廳關于實施公路安全生命防護工程的意見》中也明確提出：“加大對超限超載違法運輸車輛駕駛人、車輛所有人、運營管理者及貨物托運人的處罰，研究推動將車輛超限超載違法運輸行為列入以危險方法危害公共安全行為，追究有關人員刑事責任。”

　　顯然，在國務院層面也已經(jīng)同意推動超載入刑，只是還需要與立法和司法部門取得更多的共識。

（交通運輸部官網(wǎng)對超載入刑的正式回復截圖）

　　超載入刑究竟有沒有可行性呢？從北美來看，據(jù)筆者初步統(tǒng)計，美國至少有13個州將超載納入了刑事制裁，如加州、德克薩斯州、田納西州、蒙大拿州等。加拿大同樣如此，如渥太華就包括刑事處罰。除罰款外，作為輕罪處罰各州形式不同，包括判處一定時間的社區(qū)服務、緩刑、短期監(jiān)禁（從30天到一年不等）、周末監(jiān)禁（即周末才入監(jiān)）等。

　　德克薩斯州是美國公路網(wǎng)規(guī)模最大的一個州，也是美國第二大地方經(jīng)濟體，經(jīng)濟上以能源和石化工業(yè)著稱，是美國最大的能源和化工州?？梢韵胂?，德州的超載現(xiàn)象不會太少。據(jù)德州政府1983年（彼時距離道路貨運業(yè)市場化剛剛5年）的統(tǒng)計，檢查超限率達到了7%，這幾乎就是我國5年前的水平，可以說超載現(xiàn)象也是相當普遍。

　　在德州，第一次超載僅僅是罰款，12個月內第二次超載除罰款外，可以最高判處60天監(jiān)禁，12個月內第三次超載最高刑期可達6個月。盡管法律有規(guī)定，但檢察官、法院并不認為將超載駕駛員或者貨源管理者丟進監(jiān)獄是他們的優(yōu)先工作，檢察官和法官實在太忙了，還有很多更嚴重的罪犯在等待他們處理。在美國交通部組織研討的一份報告中披露，1984年德州一共查處了34000宗超載案件，但被成功起訴的不到10%。

　　鑒于司法資源不足，德州遏制超載另辟蹊徑。那就是通過檢察官對超載多發(fā)的企業(yè)進行公益訴訟，稱其過多的超載行為損壞了公路網(wǎng)，要求民事賠償。

　　為了防止拖延審判和冗長的法律程序導致的低效，檢察官采取先申請臨時禁令的訴訟策略，由專家作證給出經(jīng)濟計算，檢察官的請求難以反駁，禁令幾乎都被法庭批準了，這給了企業(yè)要輸官司的強烈信號。被訴企業(yè)在禁令期間不得超載，務必小心謹慎，期間任何超載違法都將被視為蔑視法庭，這是比超載更嚴重的罪名，法庭將會更快的予以處理。企業(yè)壓力很大，禁令期間任何疏忽都可能入監(jiān)，被迫快速與檢察官達成賠償協(xié)議以換回撤訴。

　　相比金額較小的行政罰款和漫長的刑事起訴，通過快速的較大金額協(xié)議賠償，可以更有效的遏制超載。德州在1984年12月開始采用這種策略，僅僅半年時間（這期間基本不夠完成任何一個刑事案件），超載查處量就下降了31%。這甚至成為美國交通部向其他各州推薦的成功經(jīng)驗。

　　6、刑事手段也該加入進來了

　　從美國的經(jīng)驗看，超載在所有入刑的州都屬于輕罪，監(jiān)禁輕則10天，多則半年，相當于我國的拘役。如果納入危害公共安全的范疇，最為接近的應是危險駕駛罪，但危險駕駛采用列舉的方式并不包括貨運超載，在刑法修訂前無法適用，未來可以爭取將其納入。

　　考慮到超載損壞道路是實然，危害生命是一種或然，破壞交通設施罪也比較貼近，僅僅需要全國人大或最高人民法院做出司法解釋就可以，實施的可行性更高。

　　損壞交通設施罪分為故意損壞罪和過失損壞罪。故意損壞交通設施屬于重罪，罰之過嚴，過失損壞交通設施情節(jié)較輕的，處三年以下有期徒刑或者拘役，相對合適一些。

　　超載行為屬主觀故意，對于超載的可能后果，行為人是清楚的，納入過失犯罪初看似有不妥。但從行為人的目的看，超載行為是為了經(jīng)濟利益，并不是為了破壞交通設施（如損壞道路、橋梁），損壞交通設施確實是一種附帶的后果，以過失犯懲處也無不妥?？紤]到超載行為并非駕駛員一人之過，對貨主、運輸企業(yè)管理人、承包人等強迫超限的，可按共同犯罪論處。

　　超載入刑并非無稽之談，在國際上確有相當?shù)膶嵺`。行政處罰和刑事制裁都是社會管理的方式，兩者并不存在一條不可跨越的鴻溝，選擇哪一種方式除了衡量過罰相當外，還需要考慮成本和效率。

　　從過罰相當?shù)慕嵌?，超載對財產(chǎn)和生命的危害性巨大（如前文提及的貨車涉及死亡人數(shù)占汽車責任事故總量48.23%，事故概率是其他車輛的3倍以上），社會成本巨大，入刑并不為過，符合比例原則。

　　但從成本和效率的角度，行政手段更加高效，更容易應對日常大量的違法行為，行政手段也確實還有空間，行政管理和執(zhí)法改革應當繼續(xù)。

　　行政管理永遠都不完美，但這不應該成為運用其他非行政管理手段的否決條件，超載（限）率從15年前的80%以上下降到現(xiàn)在的2.8%以下,這是無論如何也不可否認的巨大成效。中國的治超行政管理體系建設已經(jīng)歷了20年了，刑事手段也該加入進來了。

　　此外，其他手段也可以探索，包括參考美國經(jīng)驗，通過公益訴訟加大企業(yè)（包括個體駕駛員）的違法成本。

　　刑事制裁成本遠高于行政處罰，效率也不及行政手段，確實要慎用，要少用，對象應該是重犯和累犯（如一年內3次及以上超載的駕駛員，超載車輛達到一定數(shù)量或者比例的企業(yè)），但絕非不該用。死刑不能消滅犯罪，入刑當然也不會消除超載，入刑能減少超載卻是可以預期的，治理超載需要行政和刑事雙管齊下。